2022年以來，財政部已經分別於5月、7月連續兩次通報隱性債務問責案例，表明財政體系對處置隱性債務問題的態度非常堅決。

一、終身問責與倒查責任：財政部年內連續兩次通報16起隱性債務問責案例

（一）2022年5月：年內首次通報8起隱性債務問責案例

2022年5月18日，財政部發布《關於地方政府隱性債務問責典型案例的通報》，並在官網通報了其中8起隱性債務問責典型案例，對涉案人員進行了相應處罰，體現出中央近年來針對地方隱性債務關於“終身問責、倒查責任”的要求。

該通報旨在典型問責案例形成警示效應，反映出財政體系對隱債化解不實以及隱債新增兩大問題比較關注或者說比較在意。

（二）2022年7月：再次通報8起隱性債務問責案例，直指融資平臺

2022年7月29日，財政部發布《關於融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務問責典型案例的通報》，直指陝西延安、黑龍江牡丹江、貴州遵義、江蘇洪澤縣、安徽池州、山東沂南縣、江西樂平、重慶黔江等8個地區的融資平臺公司涉及的隱性債務問題，涉及上海金元百利資產管理、貴陽銀行遵義分行、交通銀行池州分行、工商銀行樂平支行、景德鎮農商行、九江銀行等金融機構。

（三）問責案由：聚焦化解隱債不實以及通過各種方式新增隱債等方面

從通報的累計16起典型案例來看，問責案由聚焦於化解隱債不實以及通過各種方式新增隱債兩個方面。具體看，化解隱性債務不實主要指借新還舊、規模變更等，而新增隱債則主要指通過假借醫院採購藥品名義和政府購買服務名義、質押政府購買服務協議對應的應付款、償還前期隱性債務名義、國企舉債融資或佔有國企資金、欠付公益項目工程款、募資用於市政建設等應由財政預算安排的支出、通過平臺和其它主體代政府借款、通過政府承諾和政府財政擔保等方式對外融資、通過抵押土儲和公益性資產來融資等方式新增隱性債務。

（四）兩次案例通報表明財政體系對從嚴解決隱性債務問題比較堅持

年內連續兩次對隱性債務典型案例的通報表明財政體系對平臺的從嚴態度比較堅決，輕易不會鬆口，旨在對地方隱債化解工作形成高壓之勢。這裡的背景是，隱性債務的主體責任在財政體系，如果處置不力或前後政策有所反覆，最終還是要由財政體系買單。為此，財政體系特別強調以下幾個方向：

1、要層層傳導壓力，強化日常與持續監管的力度，堅決遏制、杜絕新增隱性債務，把防範化解隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩。

2、各地區、各單位要深刻汲取教訓，嚴守紀律規矩，不搞變通、打折扣，強調對隱性債務問題終身問責、倒查責任，持續加大問責力度。

3、持續加強平臺公司管理，嚴禁與地方政府信用掛鉤，嚴禁新設立平臺公司，持續清理“空殼類”平臺公司，加快剝離融資平臺公司政府融資職能。

值得關注的是，和5月相比，7月的典型案例通報中未提及“妥善處置和化解隱債存量”，這可能意味著財政體系對存量隱性債務的化解工作也趨於收緊，避免在化解存量隱性債務過程中新增隱性債務，即化債不實。

二、央行和外管出臺的23條：雖然偏松導向，但目前已過時

2022年4月28日，央行和外管局聯合發佈的《關於做好疫情防控和經濟社會發展金融服務的通知》（以下簡稱23條）明確提出要“支持地方政府適度超前開展基礎設施投資，保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，做好民間投資和PPP的金融支持工作”。這應是近期政策層面首次提及要保障融資平臺的合理融資需求，算是政策層面給予融資平臺公司枷鎖的一定放鬆。

不過，鑑於今年4月所處的特殊環境以及近期內外形勢變化，23條的規定應已過時，再依據23條判斷城投必然放鬆的邏輯已經很難成立。

三、銀保監體系：2022年年中會議點名隱債化解工作，態度上依然中性偏緊

銀保監會體系是寬信用效果的關鍵，直接決定著商業銀行信貸投向的鬆緊。總體來看，銀保監體系對城投的導向中性偏緊，並不友好，且以觀望為主。

（一）2022年5月13日，銀保監會發布《關於銀行業保險業支持城市建設和治理的指導意見》（銀保監發〔2022〕10號），明確提出“堅決遏制新增地方政府隱債，嚴禁銀行保險機構配合地方政府通過新增隱債上新項目、鋪新攤子”。

（二）2022年5月16日，銀保監會黨委在《求是》上發表題為《持之以恆防範化解重大金融風險》，明確提出“地方政府隱性債務風險初步控制……配合做好地方政府隱性債務風險防範化解，依法依規支持城投公司合理融資”。

（三）2022年7月25日，銀保監會召開全系統2022年年中工作座談會暨紀檢監察工作座談會，提出“配合防範化解地方政府隱性債務風險”，這應是銀保監會近年來首次在年中會議上提及隱債這一主題，值得關注。

總的來說，銀保監體系對隱債的口子沒有鬆開，且下半年可能會更嚴。

四、城投反腐影響大：中央深改委明確要嚴肅財經紀律+融資平臺反腐力度加強

城投反腐事件本身對城投平臺本身的影響可能要大於市場預期。

（一）2022年4月19日，中央深改委第25次會議指出“要壓實地方各級政府風險防控責任，完善防範化解隱性債務風險長效機制，堅決遏制隱性債務增量，從嚴查處違法違規舉債融資行為。要嚴肅財經紀律，維護財經秩序，健全財會監督機制”。這種提法相當於對23條給予了糾偏，嚴肅財經紀律的提法意味著融資平臺的日子需要重新被審視。

（二）2022年針對投融資領域的反腐敗在廣度和力度上正在進一步向深處挖掘，這對於本來就問題重重的融資平臺來說，自然會涉及到很多深層次的問題，亦讓市場對融資平臺的預期變得不那麼友好（參見好文鑑賞3：中紀委點名城投平臺腐敗問題）。例如，

1、今年1月，中央紀委國家監委刊發“少數領導幹部利用職務便利暗箱操作、吃利差、搞利益輸送……嚴防國有平臺公司成腐敗溫床”，指出“一些平臺公司偏離設立初衷，有的利用政府項目、政策傾斜、資金集中的業主優勢，在工程發包中暗箱操作；有的在融資、舉債過程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理經營上冒用身份低價承包、高價租賃，肥一己之私；有的縣2020年查處的腐敗案件70%發生在平臺公司；並非常犀利的直接點名了多個地區的城投腐敗問題”。

2、今年1月，中紀委第六次全體會議公報就曾明確提出要嚴格財經紀律，促進防範和化解地方政府隱性債務風險。堅決查處基礎設施建設、公共資源交易等方面腐敗問題，持續推進金融領域腐敗治理，深化國企反腐敗工作，深化糧食購銷等領域腐敗專項整治。

融資平臺是地方政府的影子，在反腐力度不斷加深以及財經紀律不斷加強的背景下，融資平臺自身在投融資領域的風險亦在不斷釋放中。特別是對於一些區縣級平臺以及一些敏感區域來說，需尤為審慎。

五、城投緊箍咒：5號文與15號文，目前鬆動還只是處於呼籲階段

現在看來，財經紀律被越來越重視的情況下，隱性債務的管控似乎並沒有放鬆的跡象，且財政體系與銀保監體系對從嚴約束融資平臺的態度比較執著和謹慎。這意味著，城投平臺的融資仍將實質性受到5號文和15號文的約束。

（一）2021年3月國府發佈的5號文：真正決定隱性債務真正的文件

2020年12月的中央經濟工作會議提出“抓實化解地方政府隱性債務風險工作”後，2021年3月國府發佈的《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）可以被視為與隱性債務有關的根本性文件，而2021年7月銀保監會體系的15號文正是基於上述5號文。5號文要點大致如下，

1、把防範化解隱債風險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隱債增量，妥善處置和化解隱性債務存量。

2、完善常態化監控機制，進一步加強日常監督管理，決不允許新增隱債上新項目、鋪新攤子。

3、強化國企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱債。

4、嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債。

5、金融機構要審慎合規經營，盡職調查、嚴格把關，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或者簽署擔保性質協議。

6、清理規範平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。

7、健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協商處置存量債務，切實防範惡意逃廢債，保護債權人合法權益，堅決防止風險累積形成系統性風險。

8、加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

可以看出，5號文正是近年來地方隱性債務監管的根本遵循。

（二）15號文對隱性債務的約束將長期存在

《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防範化解工作的指導意見》（15號文，參見城投新政）對城投平臺的約束將長期存在，其帶來的政策執行力度、壓力和釋放的信號是強烈且顯而易見的。15號文要求銀行保險機構將本級地方政府的書面審核確認作為審批融資的前提條件以及貼身式監管整改加強後，業內在執行時亦基本參照最嚴標準，也即對於不涉隱債的客戶，不再新增隱性債務；對於承擔隱債的客戶，不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資。

而實操中，即便不涉及隱性債務，金融體系的授信仍需較為審慎。

目前看，政策層面對城投融資的監管應存在協調難度大、各部委意見不統一、金融體系與海內外債市融資受限等現實性問題，這意味著未來一段時期那些低評級、低資質、低層級的城投可能會持續面臨融資壓力不斷上升的困境，城投融資限制全局性的放鬆已不可能，特別是區縣平臺（參見區縣城投債發行大幅收緊）。同時，在海外融資方面，政策層面的導向亦很明確，即通過約束低評級、低資質、低層級市場主體的外債融資，特別是短期限外債融資，以防範重點行業和重點區域的外債風險，同時鼓勵優化外債幣種、期限與價格等結構。