前言

預算紀律和預算責任兩種形式都涉及規則，一般說來，出於公平和效率的考慮，最普遍的地方政府債務預算管理受制於最典型的地方政府預算規則，即平衡預算。平衡預算的效率觀點認為，直接選舉中的選民和當選政治家應該為他們的決策承擔後果，而稅收就是一個信號，通過平衡預算規則以稅收的增加制約無效率的舉債的增加，平衡預算可以據此提高決策的效率，另偏好獲得更多公共產品受益的選民及希望以更多公共產品提供獲得更多選票的政治家，在舉債融資支持公共產品提供與更多的納稅之間形成理性的成本收益分析。

一、平衡預算規則

平衡預算的公平觀點則認為從政府公共服務中受益的一代人應該自己付費，比如對政府支出項目規定可以借債，是因為這些項目後代人可以受益，通過借貸方式可以在代際間公平分配負擔，讓所有的政府項目受益者都承擔項目建設和維護的相應成本。地方政府起初的平衡預算實際上相比於中央政府有一個極大的對投資項目資本支出的約束。如果要符合公平原則就應該採用誰用誰負責，允許借貸，並且在代際間實現公平，而不應該對資本支出也採用平衡預算的現收現付制度。

基於平衡預算的可以加以修訂進而更加靈活的三個原則：一是經常賬戶支出應該由經常賬戶收入支持，主要是稅收收入和使用費收入，經常賬戶支出不得通過舉債提供融資；二是投資支出可以通過貸款提供融資支持；三是債務的當期利息支出和分期償還應該來源於經常賬戶收入，因為他們是貸款融資支持的新項目的當期成本。這三個規則實現了當期及未來各自的受益與成本之間的對應，充分體現債務負擔和稅收負擔的代際公平。平衡預算意味著經常賬戶應該是平衡或者盈餘，因為經常賬戶的支出並不能形成未來世代受益的項目，而僅接受出於投資目的的借債。

但是上述平衡預算的三個規則只是指出只要經常預算能夠支持債務還本付息及債務分期，投資和借貸就是可能的，其規定本身並沒有對公共債務的規模進行限制。這種規則可能會導致地方政府將過多的稅收和其他經常性收入用於償還債務而不是提供地方公共服務。雖然在民主政體裡，平衡預算規則下資本項目投資的機會成本及對地方公共服務提供的影響，使得債務融資受到政治投票程序本身的約束。但是在政治層面上，依然需要設置一定的債務指標來規定赤字和債務的可被接受的水平，來解決平衡預算規則本身對地方政府債務規模擴大缺乏約束力的問題，並且通過這些債務指標對地方政府債務的規模形成硬約束。

設置可接受債務水平的指標應該包含兩個方面功能：一是所選擇的指標對於預算和債務的控制是有用的；二是應該設置一個基準的債務指標以作參考，債務比率本身不會傳遞信息，同時經濟理論對於基準比率也沒有明確說明，因此基準債務比率的設定應該依據所謂的“最佳做法”。最佳做法取決於過去的應用情況及制度環境，所以所設定的基準債務比率應該是浮動的，最好是在基於不斷減少債務比率及從他國經驗複製的不斷試錯過程中修正完善。

二、中國地方政府債務預算管理財政規則與基本制度安排

（一）中國地方政府債務預算管理必須嚴格遵循預算平衡的財政規則

中國預算法規定地方政府債務應該遵守的財政規則，並規定其基本預算管理框架，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全華人民代表大會或者全華人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。

明確了地方政府債務預算管理遵循平衡預算的財政規則，即地方政府債務舉借是在本級政府總體平衡預算的基本框架之下進行的。中國預算法的規定也基本包含了預算紀律規則下的債務上限、債務使用及償還的監管舉措等，但是預算紀律的要求並不全面。中國預算法關於地方政府債務預算管理的規定，從預算責任上看，鑑於中國是單一制國家，強調中央政府及其財政部門對地方政府債務的規模、借貸規則及相關程序的唯一權限，但是對地方政府通過預算管理本級政府債務的自律行為強調不足，即未能充分通過制度規定發揮地方政府審慎、主動預算政策調整以實現平衡預算規則下的預算責任。因此，中央政府應該在強化地方政府切實遵循預算平衡原則的預算紀律的同時強化地方政府的預算責任，從而體現中國地方政府債務預算管理的財政原則，是以中央政府統一制定地方政府債務管理平衡預算的財政規則為基礎，並輔之以地方政府自身建立的債務約束財政規則。

（二）中國地方政府債務預算管理基本制度安排及完善措施

1.強化預算紀律

預算紀律約束應成為中國地方政府債務預算管理的基礎，相對缺乏靈活性的預算紀律是保障地方政府遵守平衡預算財政規則要求的最重要環節。一是必須實現全口徑預算，將地方政府顯性及隱性債務全部列入預算，保障中國預算法下地方政府債務平衡預算規則的履行。二是必須實行地方政府預算硬約束，中央政府不對地方政府預算外赤字承擔任何責任。三是完善預算紀律規則下的各項要求，包括根據地方政府財力設置債務上限、地方政府借貸本身的相關監管措施、會計信息的披露等，還應該包括做好平衡預算規則下的地方政府短、中、長期預算管理與規劃。四是要有相應的制裁措施，對地方政府過度舉債行為進行責任人的懲戒制裁及具體項目的叫停製裁，並要求違反預算紀律的地方政府調整修正本級預算。

2.加強預算責任

一是要求地方政府的短、中、長期預算規劃必須包括詳細的真實財力度量及投資項目規劃。二是要求本級人民代表大會加大對財政收支及綜合財力的監督，特別是對本級政府債務及相關投資項目成本收益的監督，並且要有事前、事中、事後的跟蹤機制。三是在給予地方政府一定主動權的同時，必須注意切實實現預算的全口徑覆蓋，並鼓勵實施參與式預算，在地方層面實現地方政府債務的主動有效預算管理。

3.其他制度安排的完善

一是建立全覆蓋的地方政府債務風險警示指標體系，並要求省、地級市、縣三級地方政府定時上報根據要求計算的地方政府債務風險指標，通過這些風險指標來規定中國地方政府赤字和債務的可被接受的水平。

二是必須增加地方政府主要領導離任審計中的本級地方政府債務任內發展情況考察，包括任內地方政府債務舉借規模、投向、期限結構、舉借程序、成本等等。

三是要完善地方政府債務預算管理的會計制度，中國預算法第五十八條規定，“各級預算的收入和支出實行收付實現制”，平衡預算規則對政府債務融資支持資本支出的要求，中國未來獨立的地方政府債務預算應該實行權責發生制會計制度，一方面可以實現代際之間的公平，另一方面才能真正揭示地方政府債務舉借行為產生的成本與收益，編制的地方政府債務預算才能反映地方政府債務的真實情況。

四是建立地方政府債務預算績效評估制度，地方政府債務預算管理引入績效評估，實際上是將地方政府債務預算從傳統預算的投入導向型轉向結果導向型預算，強化對地方政府債務運行的結果問責制，這是中國中央政府主導財政規則對地方政府債務預算管理形成硬約束的重要保障。

五是建立地方政府債務審計制度，這是對地方政府債務舉借行為及債務相關項目支出的事後監督，審計重點主要在於地方政府債務相關財政收支是否真實、是否合法合規，並且重點審計地方政府債務相關財政收支的使用績效，及政策實施的效果。地方政府債務審計主要包括地方政府債務風險審計，地方政府債務預算編制、執行審計，地方政府債務績效審計。

六是完善地方政府債務相關信息納入全口徑預算的編制及信息披露的相關保障制度，包括：全面包含地方政府債務支持項目、預算編制、歷年地方政府債務變化、地方政府債務結構等預算信息的網站建設與維護；本級人民代表大會監督權限的完善，賦予本級人民代表大會對地方政府債務及其相關項目的質詢及重大事項調查權力；增強信息披露相關信息的全面性、完整性、詳細及易於理解。

結語

經濟發展依然是中國地方各級政府的重要任務，預算紀律約束因其剛性要求，本身在推進投資上相對缺乏靈活性。中國地方政府債務預算管理在以地方政府相對被動的預算紀律管理為基礎的前提下，應引入地方政府有一定主動性的自行審慎管理的預算責任規則。