2019年9月17日,美國國際戰略研究中心（CSIS）釋出了題為《戰略競爭時代的研究合作》的研究報告，報告認為，美國擔心國際科學合作可能給美國的經濟和國家安全帶來的風險，並認為其可能成為美中競爭日益激烈的最新戰線。

據CSIS分析，美國的創新生態系統在很大程度上依賴於外國科學家和與外國研究機構的合作。並提出標準化戰略措施，以更好地管理並降低風險。如：保護智慧財產權和國家安全的同時最大限度地開放，保持美國吸引頂尖人才的能力，包括為外國研究人員提供一個舒適的環境，同時改善美國國內對STEM（科學，技術，工程和數學）成果的投資等等。

40年前，美國和中國簽署了第一份中美科技合作協定。這項協議促進了兩國間的科學交流，並開創了一個強有力的雙邊研究合作時代。然而，今天，美國越來越擔心科技合作的某些方面對其國家經濟和安全構成風險，使之在日益激烈的中美競爭中無法處於領先地位。

報告認為，儘管美國政府對冷戰期間向蘇聯“洩露”技術也有類似的擔憂，但中國今天所帶來的風險在範圍和複雜程度上是不同的。美國高階情報官員最近將美國大學和實驗室的中國研究生和研究人員做出了不同以往的定性。對此，立法者和政府官員提議對外國公民進入美國科研領域實施更嚴格的控制，包括實施更嚴格的簽證要求，限制外國公民在大學、國家實驗室和私人公司參與研究……

報告主要內容摘編如下

內容僅供學習參考

1.新時代,老問題

對與外國研究人員合作可能帶來的國家安全風險的擔憂並非新鮮事。幾十年來，美國的政策制定者一直試圖在科學和安全之間取得平衡，同時防範間諜威脅。然而，中國的發展規模、全球一體化和創新能力給美國帶來了新的挑戰。

早在里根政府期間，國防部和國家科學基金會出臺的一份關於獲取科學資訊的管制的報告中提到，擔心蘇聯“竊取美國的軍事科技成果”。而1985年釋出的NSDD-189所制定國家政策明確規定了有關大學和國家實驗室基礎研究產生的科學、技術和工程的資訊流動。該指令確認了里根政府的政策，即“儘可能地”保持基礎研究的出版和公開共享，不受限制。然而，若在日益激烈的中美軍事和經濟競爭中依然保持這種開放程度，已經引起了美國情報界的擔憂。

報告中深刻體現了這種矛盾的狀態，即：政府官員們認為，為了打擊中國的經濟間諜必須加強控制，但學術界和企業卻認為，這種控制可能會削弱美國的創新領導力，阻礙科學進步。

2.中國創新戰略

創新投入

報告指出，在過去十年中，中國將創新作為“發展的主要動力”和“建設的戰略基礎”，並希望將中國從世界工廠轉變成為了領先的創新和技術力量。為實現這一目標，中國在研發、人力資本建設和融入國際科學界方面投入了大量資金，並加大了對國內外STEM（科學、技術、工程、數學）領域研究人員的培訓力度。而相比之下，美國在科技研究方面對外國學生的依賴則更加明顯。報告特別提出中國的“千人計劃”，自實施以來，已經招募了4萬餘人。而部分城市如深圳、杭州等也有類似的人才招募計劃，將研究人員不斷引向具體專案。

圖：國內研發支出總額（佔國內生產總值的百分比）

中美科學界融合

美國和中國的大學一直位居全球頂尖大學之列，而工程和電腦科學等領域在中國的創新計劃中發揮著重要作用。此外，中國人口規模龐大，重視STEM教育，培養了大量合格的研究人員，可以有效地彌補美國STEM畢業生的不足。由此，導致了中美科學界高度融合的現狀。

圖：美國和中國STEM畢業生人數

圖：中國留學生的目的地

敏感領域評估

儘管迄今為止中美科學界的合作卓有成效，但美國政府資助機構、執法機構和學術機構也發現了一些行為可能挑戰中美關係。為了保護敏感研究領域，美國愈發重視對競爭格局進行準確評估。在2019年資訊科技與創新基金會的一份報告指出，雖然中國在科技和工程創新上仍落後於“世界第一”的，但它正在迎頭趕上。

因此，CSIS認為，美國大學以及政策制定者面臨的挑戰有兩個方面：第一，如何識別違反法律或研究和道德標準的活動，特別是在違法行為威脅國家安全的情況下；第二，如何在保持美國全球創新領先地位的同時，應對這些風險。

3.美國的行動

針對這些擔憂，美國政府機構已採取各種措施，加強對外國研究人員的審查。包括：1.改進現有機構對規定的執行度；2.保護同行評審的機密性；3.加強智慧財產權保護；4.限制美國政府研究人員參與外國招聘專案。

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6月7日，美國能源部發布通知，禁止僱員和承包商參與由指定“風險國家”贊助的外國政府人才招聘計劃。

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2019年5月，白宮科技政策辦公室（OSTP）通過國家科學技術委員會（National Science and Technology Council）發起研究環境聯合委員會（JCORE），提出要保護美國研究人員免受不正當的外國影響，同時不損害我們的價值觀或我們保持創新生態系統開放性和完整性的能力。

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4.政策風險

比智慧財產權洩露更可怕的是

儘管美國學術機構和企業都不願意面對智慧財產權的洩露，但他們更加擔心的是，對外國研究合作的過度限制可能會危及美國在科技和環境領域的領導地位。限制合作，特別是現實那些在其他國家處於最前沿的領域，可能會錯失大好研究機會，從而使得頂尖人才流失到第三國。

全球科研美國不再主導了嗎？

美國已經不再像過去那樣在全球研究中佔據主導地位。美國在全球科技研究出版物中的份額從2006年的24.4%下降到2016年的17.8%，而中國的份額從12.1%上升到18.6%。在全球範圍內，2006年至2016年間，與國際合作撰寫的科技與環境文章的比例從16.7%上升到21.7%，美國研究人員的國際合作率從2006年的25%上升到37%。對網際網路的過度限制國際合作可能會限制美國科學家獲取和了解前沿研究。

政策倒退，人才流失

鑑於最先進研究的相互依賴性，有人擔心過度限制可能會將外國頂尖人才從美國轉移出去。去年6月，美國國務院釋出指導意見，在敏感研究領域的中國研究生只能申請一年多次入境簽證，這使得奧巴馬時代允許這些學生申請五年多次入境簽證的政策倒退。

5.超越雙邊競爭

美國只是害怕不能得第一

儘管美國的許多盟友和夥伴國家對中國的產業政策和智慧財產權問題有著相似的擔憂，但迄今為止，沒有一個國家的反應像美國那樣積極，尤其在合作研究領域。一些國家也對美國的動機持懷疑態度，認為對中國採取的行動，包括在研究合作領域，根本是在保護美國的技術領導地位，而不是具體的國家安全問題。

交流合作，才是正道

許多美國盟友，特別是歐洲國家，與中國有著深厚的教育和研究交流。2016年，在歐盟接受高等教育的中國學生近17萬人，約佔在美國留學人數的一半。歐洲各地數百所大學的交流夥伴關係也促進和深化了這種交流。同樣，今年澳洲最大的科研論文國際合作者，中國也有望取代美國。

此外，在過去15年中，外資在華研發中心從200家增加到1500多家，其中包括大量美國、日本和南韓企業。隨著美中緊張局勢升級，包括西門子、默克和戴姆勒在內的歐洲主要企業在過去一年都紛紛宣佈在中國建立新的研發設施，一些聯合政府甚至計劃積極地鼓勵促進這些夥伴關係。

歐盟的地平線2020計劃為歐盟成員國提供了大約900億美元的研究資金，其中包括中歐共同資助機制。通過這項計劃，中國科技部與歐盟委員會合作，儲備1.41億美元，用於支援2018-2020年的聯合專案。今年4月，澳洲宣佈為5個聯合大學研究中心提供近500萬美元的研究資助，作為澳中科學研究基金的一部分，等等。

6.結論與建議

報告認為應再次權衡開放性與保護國家安全需要之間的關係，並優先考慮對國內創新能力進行投資的需要。報告資料顯示，一小部分外國研究人員正在為獲取敏感的科學技術而非法工作。如果新的資訊表明存在更系統的問題，政府、學術界和私營部門則更需要重新權衡開放和安全之間的利弊。報告結論和建議如下：

（1）加強國內STEM人才培養，並留住國外研究人員。改善中小學STEM教育的成果，吸引和留住更多STEM領域人才，支援外國學生在完成學業後留在本國。

（2）制定恰當的全球創新領導力清單。要科學制定政策，保護美國獲得尖端科學的途徑。政策制定者應該充分利用國家科學基金會等機構的研究。

（3）對國家安全構成威脅的領域限制合作。聯邦機構應一方面明確限制敏感專案，一方面避免過度控制基礎研究。一般來說，應該關注從事軍事應用研究的研究人員。若仍存在威脅國家安全的風險，則應進一步完善相關政策。

（4）規範聯邦對機構和研究機構的政策指導。建議：應包括監督和執行機制，儘可能保持公開透明，並向公眾徵求意見。同時，應定期審查更新這些政策，以確保它們能夠充分應對風險。

（5）深化政府和非政府利益相關者的聯絡。這一問題不僅需要聯邦機構之間的協調，還需要與學術界和私營企業的合作。國會和政府應該重申他們對科學諮詢委員會的支援。

（6）加強現有政策的執行力度。現有的同行審查、披露和分類政策有可能存在許多使得研究洩漏的隱患，但大學和研究機構的執行能力仍然是一個重要問題。違反智慧財產權保護和學術誠信協議的行為應通過執法加以嚴格處理。

（7）在最有影響力的領域與盟國和夥伴合作。深化資訊和情報共享將有助於在高風險領域與盟國和夥伴達成一致。