案情： 2016年4月鍾某向A縣市場監管局寄來《投訴舉報信》，舉報A縣圓夢化妝品公司在其天貓網路銷售平臺自營網店內釋出違法醫療廣告，導致舉報人購買並使用該店化妝品後面板出現不良反應（附有網頁廣告、購物記錄截圖等書面材料），要求A縣市場監管局安排“退一賠三”調解、查處違法當事人並獲得舉報獎勵。A縣市場監管局收到《投訴舉報信》後立即向鍾某函寄《消費調解通知書》，安排消費者投訴調解事宜，七日內又作出《不予受理決定》函告鍾某：當事人無法聯絡，舉報不予受理。鍾某認為A縣市場監管局對舉報未予立案調查涉嫌違法違規，遂向上級機關提出行政複議要求。後經A縣市場監管局工作人員聯絡鍾某進行協商，鍾某撤回複議。

筆者認為，A縣市場監管局對當事人舉報的處置是否依法合規，關鍵在於行政處罰的立案程式需要具備什麼條件和標準？

一、立案意味著什麼？

立案是指確立行政處罰案件，就是行政執法機關依據法律和部門職責及審批程式對涉嫌違法行為開展行政處罰調查的組織行為。《工商行政管理機關行政處罰程式規定》第十七條規定：“工商行政管理機關應當自收到投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦的材料之日起七個工作日內予以核查，並決定是否立案；特殊情況下，可以延長至十五個工作日內決定是否立案。”可見，立案既是行政執法機關接受案件線索和材料的自然結果，也是依法啟動行政處罰調查程式的起始環節和法律依據，市場監管部門發現案源並經初步核查、核實案源線索後，認為依法應當立案查處的，辦案機構應當及時立案。也就是說，按照“法無授權不可為，法定職責必須為”的行政原則，未經立案，任何市場監管部門及其工作人員都無權擅自對相關行為相對人開展調查活動，否則即是違反法律和職權規定的“亂作為”；符合立案標準未予及時立案，同樣也屬於未能依法履行職責的“不作為”。

此處值得注意的是，辦案機構查辦行政處罰案件的立案標準，有且僅有兩項：一是發現有涉嫌違法違規行為的存在，這是客觀存在標準，解決的是“有沒有”違法行為或線索的問題，二是認為應當依法給予行政處罰，這是主觀認識標準，明確的是對違法行為或線索“要不要”調查的問題。這實際上表明，立案時，並不要求行政執法機關必須已經查清查明涉嫌違法的確切當事人是誰、違法行為所涉及的具體財物狀況以及情節、手段、結果等情況，也就是說立案時並不要求行政執法機關必須掌握違法行為的具體細節，即使僅有違法行為的線索也可以立案。至於線索所指向違法行為的具體情況，可以在以後的案件調查過程中逐漸明晰。

對照上述立案標準，本案“當事人未能聯絡上”顯然並非不予立案的理由，A縣市場監管局對上述舉報未予立案是缺乏法律依據的，舉報人的相關舉報材料已經滿足行政處罰案件的立案條件，A局理應立案後依法作出調查，至於該舉報最終是否能夠依據調查情況作出相應行政處罰，那完全是另外一件事情。

二、立案核查與調查有什麼不同？

《工商行政管理機關行政處罰程式規定》第二十條規定：“立案後，辦案人員應當及時進行調查，收集、調取證據，並可以依照法律、法規的規定進行檢查。”這裡所指的“案件調查、檢查”和第十七條所指的“立案核查”有無區別？筆者認為這是兩個不同的概念，立案核查指的是行政機關對所獲取的案件線索和材料進行稽核、檢視，根據立案標準就現有材料和線索（假定都是真實的）判斷其是否符合立案條件，這並不包括蒐集證據、詢問當事人及調查證人等調查方式。立案核查的具體情形包括：

1、行為或者線索所指向的行為是否涉嫌（一般）違法。行政處罰是對涉嫌（一般）違法行為開展的調查和處罰，如果該行為本身並不違法，則市場監管部門不應就此立案；如果該行為已經超過刑法追訴標準，涉嫌犯罪，根據職能劃分，市場監管部門也不應立案，而應該將此案移送司法機關進行調查處理。

2、是否應該移送其他行政機關。有些行為雖然涉嫌違法，但市場監管部門並無調查和處罰許可權，譬如假捲菸、假種子銷售，醫療糾紛處理等違法行為，《行政處罰法》第十五條明確規定：“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權範圍內實施。”這意味著市場監管部門需要將很多不屬於自己職責範圍內的案件線索和違法行為的材料依職能移送其他部門進行調查處理。　

3、是否已立案或處罰。涉嫌違法行為符合市場監管部門立案條件，還得看該違法行為是否已被立案或處罰，《行政處罰法》第二十四條明確規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這表明，如果有其他市場監管部門對當事人的相關違法行為已經立案或者已經處罰，則市場監管部門一般不應對同一個違法行為再次立案調查或處罰。

4、是否超過追責期限。即使是涉嫌（一般）違法行為，也有一定的追責期限，《行政處罰法》第二十九條明確規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。”這就意味著，如果違法行為結束已經超過兩年才被發現，市場監管部門也不能再立案調查。

5、是否有屬地管轄權。《行政處罰法》第二十條明確規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。”有些違法行為發生在多個地區，可能與多個轄區都存在一定聯絡，但是本著“一事不再罰”的行政處罰原則往往只能由一個行政機關管轄，譬如商品包裝物廣告雖然出現在多地超市，但按照相關解釋，需要生產者而非銷售者對這類廣告承擔行政責任，按照屬地管轄的原則，銷售地市場監管部門應該將材料和線索移送行為發生地市場監管部門立案處理。

6、舉報、投訴是否屬於惡意。這類情況非常複雜，有玩笑所致，也有誤解所致，更多的則是惡意報復。實踐中，有些經營者因為競爭矛盾、消費者因為消費糾紛等情形，都可能對經營者反覆舉報、投訴，基於保護當事人合法權益的考慮，針對同一當事人同一違法行為的多次舉報、投訴應併案處理，對於無中生有胡亂舉報的，市場監管部門應該要求舉報人、投訴人提供新的證據，否則也不宜立案調查。

案件調查指的是行政機關在立案後依法對涉嫌違法行為進行證實或者證偽的組織過程，這其中包括現場檢查、採取強制措施、詢問當事人、調查證人、鑑定勘驗、聽證等環節，而檢查僅是一種具體的調查方式。這是市場監管部門對有關涉嫌違法行為立案後作出行政處罰、移送處理或者撤銷案件的必經階段和自然發展結果。A縣市場監管局因無法聯絡當事人致使案件調查出現障礙，無法繼續進行，其理應努力透過其他方式排除障礙（如經營場所實地察看、聯絡網路交易平臺等方式聯絡當事人），積極推進案件調查，簡單地回覆“不予受理”顯然難以證明自己依法行政，積極履職。

三、立案的法律結果是什麼？

立案後經過調查並不意味著必須處罰當事人，而是要求行政機關根據實際情況依法作出相應處置，對違法行為人作出行政處罰僅是處置方案的一種情形，一般而言對當事人涉嫌違法行為立案的最終處理結果包括以下幾種情形：

1、違法行為證據確鑿，違法事實成立，須對當事人相關行為實施行政處罰。這是立案後最常見的處理結果，也是市場監管機關制止違法行為、懲戒違法當事人、教育所有經營者守法經營、最終實現規範市場秩序的一種重要方式。

2、撤銷案件，對當事人不予處罰。這類情形包括：違法行為不成立；違法情節輕微並及時糾正、無危害後果；超過追責期限；對同一違法行為已立案或者已處罰；案件長期擱置、無法繼續，經領導批准撤銷案件等情形。

3、撤銷案件，移送相關部門處理。這類情形包括：違法行為已觸犯刑法追訴標準，應移送司法機關處理；無屬地管轄許可權，移送違法行為地市場監管部門處理；無監管、處罰許可權，移送有權管轄行政機關處理等情形。

雖然立案調查後最終也可能出現“案件擱置、無法繼續”的撤銷案件情形，但我們不能就此認為這與A縣市場監管局未予立案、僅作“不予受理”回覆的做法在結果上是一樣的，它們存在本質上的差別，前者是依照法定程式行政履職的正常結果，後者則是違反法定程式的任性之舉，在依法治國的今天，行政執法機關理應帶頭守法，從實體到程式嚴格規範自身執法行為，率先垂範做依法治國的先鋒和楷模。 朱有權