研究 | 輿情大資料與城市治理創新模式研究

隨著網際網路絡的普及和資料智慧時代的到來，我們已邁入一個媒介資訊高度發達的資訊社會。新的媒介環境和輿論生態重構了城市管理的內涵，大資料帶來的資訊革新為輿情的產生、發展、演化創造了便利條件。對於現代城市治理而言,各類基於高速網際網路傳播的通訊工具快速發展並應用，對輿情研判、監測、預警、應對處置及決策方式帶來了新的挑戰。高效利用大資料採集與分析技術可以為城市管理中及時了解民情民意、社會動態從而有效應對各類事件，特別是涉及公共領域的危機事件提供有力的支撐保障。因此，在現代城市的治理中，廣泛深入地開展針對輿情大資料的採集、歸類與分析處理工作，能夠更好地服務於城市管理，保障決策的科學性和工作的合理性，促進城市建設中各項事業健康有序地發展。

一、順應大資料時代的城市治理新趨勢

大資料時代對於城市治理的創新模式提供了新方案。政府可以根據過去已經發生的各類事件及相關資訊進行資料分析，把握現在的發展，預測未來的走向。如果能夠將大資料優勢轉化為預警決策優勢，就可以提升城市管理的科學性和實效性。因此大資料的有效率利用開啟了現代城市治理的新模式，特別是對於輿情大資料的利用，則開啟了輿情監測分析、預警決策、應急處置和流量導控的一整套基於大資料分析技術的管控治理新模式。

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大資料與城市治理融合的新政策

隨著網際網路的發展普及，紛繁多樣的網路新媒體已逐漸成為思想文化資訊的集散地和社會輿論的放大器，從而帶來危機事件輿情過度傳播升級、虛假謠言迅速蔓延、引發群體事件遭遇失控等城市治理風險。而基於大資料的視角和方法可以改變傳統城市治理的思維模式和運作方式，完善了應急管理體系和風險防範機制，實現輿情有效、精準、協同治理，為輿情管控提供了科學的決策依據和有力的技術支撐，為提升城市治理能力開闢了新途徑。

最早提出“大資料”時代到來的是全球知名諮詢公司美國麥肯錫公司，2011年5月麥肯錫在其釋出的研究報告《大資料：是下一輪創新、競爭和生產力的前沿》中稱：“資料，已經滲透到當今每一個行業和業務職能領域，成為重要的生產因素……大資料成為雲端計算、物聯網之後IT行業又一大顛覆性的技術革命。我們正邁入一個大資料時代。”目前方興未艾的雲端儲存、雲端計算技術則為大資料提供了保管、訪問的場所和渠道，使資料成為真正有價值的資產。網際網路世界中的人與人互動資訊、位置資訊等，其數量將遠遠超越現有企業IT架構和基礎設施的承載能力，實時性要求也將大大超越現有的計算能力。如何盤活這些資料資產，使其為國家治理、企業決策乃至個人生活服務，是大資料的核心議題和發展應用方向。目前，“大資料”指所涉及的資料量規模巨大到無法通過目前傳統的主流軟體工具，在合理時間內達到擷取、管理、處理並整理成為有用資訊，而人工智慧技術是解決這一難題的新手段。近幾年，中國政府高度重視大資料在國家治理中的作用，如2015年8月，國務院印發了《促進大資料發展行動綱要》；黨的十八屆五中全會將大資料上升為國家戰略；黨的十九大報告中，習近平總書記明確指出：“推動網際網路、大資料、人工智慧和實體經濟深度融合”；2017年12月8日，在中共中央政治局第二次集體學習時，習近平總書記明確提出了“大資料是資訊化發展的新階段”。

對於有作為的管理者而言，大資料是國家與城市治理創新的助手，為城市安全管理提供風險預警、事態研判、資源排程、事件評估等諸多服務，用好大資料有利於公共決策和協同治理，有利於民生服務、發展規劃和體制創新。

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輿情高速傳播對城市治理帶來的新考驗

在資訊化時代，城市的輿論危機可以瞬間傳遍整個網路，並蔓延至資訊能夠到達的任何空間。公共危機事件、災難資訊等負面訊息在傳播過程中很容易失真，對於不明真相的接收者而言，失真、模糊、不確定的資訊就容易引起焦慮，形成社會輿論。如“廈門PX專案事件”是由於實施過程中對其他利益相關者造成了威脅，當利益相關者對風險達成共識以後，就形成了具有共同目標的群體。城市災難事件發生後，謠言、反轉等資訊都是相伴而生，不明真相或者被蠱惑的人們被放大後的風險所支配，加速了城市災難事件的風險演化。

網路輿情是民意在網路社會中的一種體現，網路輿情治理是城市治理的重要組成部分。比如，近年來隨著新媒體和旅遊業的發展，許多旅遊城市發生輿情危機的情況屢見不鮮，如鳳凰門票收費(2013)、故宮醜聞(2014)，青島大蝦事件(2015)、雲南強制購物事件(2016)。在網路輿情的推動下，突發事件更加動態化、反覆化、持久化，加大了城市輿情的監控和預警難度。因此開展網路輿情治理要善用“大資料思維”，做好網路輿情關聯分析，通過大資料彙總歸類網路民意，並通過資料分析正確判斷民意集中點以及相關輿情未來發展趨勢。

二、輿情大資料背景下的城市治理新探索——以輿情危機處理為例

輿情不僅是對城市生活的現實反映，還會深刻影響城市重大事件的走向。大資料技術如果利用得當，則有機會斬斷那些造成社會動盪不安的事件鏈，避免城市突發性公共危機事件的擴散蔓延。

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網路輿情的傳播特點

“網路輿情”是指網路上的社情民意，其主要強調兩點概念：一是主要通過網際網路首發或傳播的社會現象、社會問題和新聞事件；二是對上述事件表達態度、意見和情緒的公眾主要是網民。輿情大資料根據形成狀態由網民群體、網路媒介、輿情內容三個基本要素組成。網民群體是輿論危機的傳播者和受影響者，包含了一般網民、活躍網民和意見領袖；網路媒介是輿論危機傳播的載體和途徑，是刺激性事件輿論危機爆發、擴散的重要載體。因此，“輿情指數體系”通過區分載體型別、網路資訊傳播行為型別等方法細化指標，主要圍繞波及度、參與度、評價度、關注度評價輿情發展狀態。基於大資料的異構和多樣性，對輿情事件進行高品質的資料解釋，在凌亂紛繁的資料背後找到動態規律，是大資料時代輿情治理的關鍵。

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輿情危機發生的階段性分析

輿情危機的形成過程為：城市治理中的不當之處沒有及時消化，經過積累形成社會熱點、難點問題，在複雜的網路環境下碰撞、融合，形成的網路輿情不斷髮展、膨脹，在一定的影響因素下發酵、演化，直至引發網路輿情危機。

1.發生前：民眾合理需求得不到解決

民眾在釋出訴求時，資訊的傳播與發展會受到多諸多影響。一是網路資訊體量巨大，個體訴求資訊可能被覆蓋隱匿，導致監管難度增大；二是未經核實的個體訴求資訊可能被無端放大、轉載，從而產生不良社會影響；三是民眾廣泛參與個體訴求資訊的監管調查，如果政府職能部門處置不妥，容易引發社會信任危機。

2.發生時：輿情參與者素質良莠不齊

在新媒體背景下，人人都是輿論的參與者。來自網路的言論、觀點在不同程度地影響著參與者的世界觀、人生觀、價值觀，網路空間的意識形態戰爭演變成了“媒體的盛宴、網民的狂歡以及敵對勢力的得意之作”。甚至有部分網路輿論主題在釋出資訊和發表觀點的時候散佈虛假輕率的偏頗極端的言論，而網路輿論的受眾又缺乏獨立思考和理性判斷的能力，由此導致的種種亂象令人堪憂。

3.發生後：突發事件複雜且處理不當

突發事件影響力極大，衝擊力極強，傳播面極廣，覆蓋了大多數新聞網站、商業網站、論壇、雙微、自媒體、客戶端、境外媒體等社會化網路平臺。政府部門面對無序混亂的網路輿論場，面對動態變化的輿情傳播，很難做出實時有效的迴應，隨著輿情的發酵，民眾情緒愈加不理智，逐漸喪失輿論控制的主權。

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城市治理工作中通過利用輿情大資料有效處理危機事件

城市治理工作中難免會碰到各類危機事件，對此採取強行堵塞訊息或者消極迴避的做法都是不可取的，非但解決不了問題還容易激化矛盾、引發群體事件甚至損害政府形象。只有通過有效地利用輿情大資料，實時把控輿情危機，在充分尊重福斯知情權的前提下積極疏導溝通，實時釋出客觀資訊，釐清是非，勇於面對，及時處置才是正確的工作方式。

在輿情危機醞釀期，主要是要做好城市大資料資訊採集工作。通過各類網路資料採集軟體技術抓取新聞網站、微博、微信等渠道的輿情資訊，基於百度指數、人民網輿情檢測室、天涯輿情等各類輿情監控平臺，進行民意調查、事件追蹤、危機預警等城市輿情監測管理。

在輿情危機發展期，做好輿情大資料分析。通過對城市輿情資訊自動分類聚類、主題檢測、專題聚焦，運用資料探勘、視覺化分析等技術，形成資料分析結果，並籍此全面掌握各個群體的思想動態，為如何做出正確的輿論引導提供科學的分析依據。

在輿情危機平息期，做好迴應效果的評估。藉助大資料分析工具，密切關注輿情事件被關注的程度，及時調整迴應策略使負面資訊佔比處於下降趨勢，為城市治理的穩定和諧做好鋪墊。

三、提升輿情管理效率的城市治理模式新嘗試

輿情大資料蘊藏著大量有價值的資訊，比如輿論風向、主流意見、民生訴求、民眾態度、思潮動態等等。因此充分收集輿情資訊及相關的資源，深度挖掘輿情資料特徵及規律，利用科學的資料和資訊科技手段，搭建關聯領域的資料庫、輿情基礎資料庫，有利於將服務主體延伸至政府、企業和社會的各領域。充分聚合輿情大資料，有利於尋找施政著力點，跟蹤城市動態，切實提高輿情應對能力和社會治理能力。

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建立基於資料智慧的城市輿情平臺

政府除了要健全常規輿情調查和監管機制，還應該建立全覆蓋的輿情資訊採集機制，積極分析研判這些網路輿論背後的深層含義，為輿情預警的實現提供可能。積極運用大資料平臺中的檢索雲、遙感雲和位置雲等功能自動識別人的行為狀態、物質結構和環境變化，充分感知輿情階段，為城市治理賦能。

城市治理應樹立大輿情觀念，對資料進行生產、分析和解讀，使輿情治理過程形成一條完整的“輿情閉環”。通過搭建關聯領域的資料庫、輿情基礎資料庫等，充分整城市資料資產；縱向看，將平臺內容延伸至包括輿情抓取、預警到決策、評估等在內的各環節，協助城市構建科學的決策參考體系。

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利用輿情高速傳播正向引導參與者

培養網民責任意識、媒介素養，及相關網路從業者的道德和能力。用積極的價值觀引導事態發展，用解決問題的態度評價問題，以客觀的角度行使監督權，而非為了“搞事情”。相關培訓可以從學校開始滲透，線上下開展宣講，從線上輿論循循善誘。同時重點培養意見領袖，意見領袖表達的態度很大程度上代表並深化了其粉絲群體的觀念，因而要對正能量的意見領袖給予激勵，對於那些擁有較多粉絲群體的網紅人士除了加強輿情監管外還要給予正確的方向性引導。

政府作為公共輿論的迴應方，公正合法合理的對外迴應有助於引領輿論，消解矛盾。特別是針對網民具有普遍性的疑問，迴應內容應基於客觀事實的調查結果，經得起理據推敲。同時又要考慮網路傳播的動態特點，有的放矢，解疑釋惑，如謠言、突發事件中的關鍵問題，做到及時迴應、全面迴應、持續迴應。

比如各級市政工作中提升為民服務效率的“最多跑一次”改革自2017年１月浙江省政府工作報告正式提出以來，引發了廣泛的關注。浙江線上輿情中心是通過採集傳統紙媒、新聞網站、政府官網、網民留言等平臺關於“最多跑一次”改革實施的近８萬條網路資料，通過精準的關鍵詞設定用網路爬蟲技術獲得5萬餘條媒體對浙江11個城市改革落實情況的報道資料，其中紙媒資料近5000條，網媒資料45000餘條。經過清理後，從宣傳、執行、督查三方面，並通過網民意見抽樣調查，整理民眾心聲、剖析不足問題、提出輿論建議，為城市治理決策部署提供階段性大資料參考。

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培養專業的輿情大資料分析團隊

成立專業的輿情大資料分析團隊，建立人才培養機制。輿情表面上只是個媒體傳播或一段時間的社會熱點問題，但事實上由於某些突發公共事件發生後，一些網民和網路推手藉機發揮，經濟政策問題、政治會議、民生與社會治安問題、腐敗問題等都可能成為觸發輿情的導火索，成為網上投訴、批評、民意聚焦的熱點內容。因此，對輿情的處置必須及時果斷，出現苗頭必須當機立斷。國內很多城市沒有專門的資料管理、分析部門和專業分析團隊，分析人員對資訊的鑑別力、萃取力、掌控力仍有待提高。因此，要招募並培養一支專業的隊伍，時刻關注並處理事件，他們有許可權對話相關責任部門處理輿情，他們足夠敏感預判輿情事件的蔓延。

2018年超強颱風“山竹”對廣東省多個城市造成嚴重影響。深圳市組織專業的大資料技術團隊，基於輿情大資料探勘與分析，識別城市風險管理中的重點人群與重點區域，發展針對性、專門化的輿情防範機制。基於虛擬模擬模型對城市災難輿情進行監測，模擬輿情發展趨勢，對災難輿情引爆點做有效的、分類化的及時防控、響應與化解。當“港珠澳大橋扛不住17級颱風”“美國太空總署拍到世紀最強太平洋惡魔風暴山竹”等謠言鋪天蓋地時，面對這些謠言，深圳市及時核查與糾正，利用微博、微信等新媒體進行形象化傳播，及時地闢謠和普及防颱知識，實時精準的預警資訊與風險防範使城市居民更好地掌握災情，動態影象、科學化的資料表達提升了城市居民的風險感知，降低了城市中的恐慌情緒，有效地保障了這一非常時期城市執行的穩定有序，把災害損失降低到了最小值。

四、結 語

在大資料時代背景下，城市管理者不僅要具備傳統的城市管理能力，還要具備較高的資料分析能力和輿情應對水平。在重大決策之前，要進行輿情風險評估；在重大事件中，要密切監測輿情動態，及時調整工作策略；在重大活動之後，要持續了解民意反饋，改進相關工作。城市管理者要充分發揮好輿情大資料的效用，研究輿情、理解輿情、引導輿情，利用科學技術將輿情大資料相關工作貫穿、融合於城市治理之中，努力開啟大資料時代高度把握輿情動向並有效指導各項管理工作從而促進城市穩中有序向前發展的新局面。